El acuerdo regional de Escazú: ecología democrática e institucional para el presente y para el futuro

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Autora: María de la Paz Yapur
Fecha de publicación: 12 Oct, 2020
Temas: Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información; Participación Pública; Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe; Democracia ambiental; Derechos humanos; Desarrollo sostenible; Igualdad.

 

I. Introducción

En un contexto en el que las buenas noticias no imperan la cotidianeidad Argentina, la ratificación del Acuerdo de Escazú escapa de esa tendencia. A través de un consenso en el que –casi– no hubo grietas, la Cámara de Diputados de la Nación convirtió en ley un instrumento jurídico innovador que viene a hacer historia; a cambiar realidades; a ampliar derechos y a proponer un nuevo vínculo entre la vida humana y la Tierra inspirado en la dignidad, la prosperidad y la sostenibilidad.

A partir de la entrada en vigencia de este acuerdo regional, el ordenamiento jurídico argentino pasará a integrarse por un tratado en materia de protección ambiental que se erige con una marcada perspectiva de derechos humanos y que sienta las bases institucionales de apoyo para garantizar el Acceso a la Información, la Participación Pública y a la Justicia en América Latina y el Caribe.

El elenco de herramientas que esta pieza normativa ofrece permitirá mejorar la formulación de políticas públicas y la toma de decisiones a través del fomento de una democracia ambiental más inclusiva que le de voz a aquellos grupos vulnerables históricamente desplazados y que vele por la protección del activismo ambiental de la región, el más golpeado a nivel mundial.

En este escenario, la presente colaboración se propone destacar las virtudes que ofrece este texto jurídico a la luz de cuatro palabras que plasman su esencia: Regional, Vinculante, Igualdad y Democracia. Ello, a fin de justificar que a partir de la madrugada del pasado viernes 25 de septiembre el Congreso de la Nación nos ha brindado un motivo para celebrar.

 

II.1. Antecedentes que edificaron las bases del acuerdo

Este célebre tratado tiene su génesis en el Principio 10 [[1]] concebido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo [[2]] de 1992, del cual emergen los primeros lineamientos de los hoy llamados “derechos de acceso”[[3]]; su piedra fundamental. Así, este precepto postula que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación en los procesos de adopción de decisiones de todos los ciudadanos, con el acceso adecuado a la información sobre el ambiente como así también el acceso efectivo a la justicia.

Tiempo después, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 (Río+20)[[4]], comenzaron a gestarse negociaciones entre diez países de América Latina y el Caribe, unidos por la necesidad y el compromiso de garantizar en sus territorios estos derechos humanos de acceso a la información, a la participación pública y a la justicia en materia ambiental. Tal voluntad quedó plasmada la Declaración sobre la aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo[[5]].

Desde entonces, se celebraron numerosas reuniones en distintos puntos de la región, al tiempo que se trazó un plan de acción para elaborar el contenido del instrumento en gestación. En dicho contexto, se creó un comité de negociación integrado por un actor central en la misión: el público. Esta incorporación reflejaba el compromiso ya asumido de garantizar la participación activa de la sociedad civil.

A la CEPAL se le encomendó la elaboración de un bosquejo del cuerpo del acuerdo que incluyera estos años de avances y de consensos y que fuera respetuoso de los tratados internacionales, de las legislaciones nacionales y de las buenas prácticas existentes en la región en materia ambiental.

En 2017, en el marco de la Séptima Reunión del Comité de Negociación del Acuerdo Regional, se incorporó un apartado clave –único en su especie– en pos de la tutela de las personas defensoras ambientales de la región. Luego, durante la Novena Reunión del Comité, se definió uno de los aspectos más trascendentales que hacen de este instrumento una pieza sublime: asignarle carácter vinculante.

De los 24 países que formaron parte del proceso final de negociación que se celebró en la ciudad de Escazú, Costa Rica, 22 firmaron el texto definitivo del acuerdo, adoptado el 4 de marzo de 2018. Hasta el pasado 24 de septiembre y desde que se había iniciado la etapa de ratificación de esta obra jurídica eran 9 países de la región los que lo ratificaron[[6]].

En la madrugada del 25 de septiembre de 2020, en el marco de una sesión convocada en un contexto de pandemia, de emergencia sanitaria y de crisis climática alarmante, la Cámara de Diputados logró honrar su mandato y ofreció a la sociedad civil que representa un motivo de orgullo: convertir a Argentina en el décimo país en ratificar el acuerdo regional que trae consigo un nuevo paradigma hacia una democracia ambiental inclusiva y justa.

Aún queda un solo paso, pues resta que solamente un país más aporte su fuerza para que este instrumento entre en vigencia. Tras haber finalizado la etapa de ratificación esta incorporación deberá hacerse bajo la figura de la adhesión[[7]].

II.2. Ejes conceptuales que exhiben las virtudes del tratado

A continuación, se abordarán las principales características que hacen de este acuerdo multilateral un instrumento único en el mundo en materia de protección ambiental y de derechos humanos. Lejos del azar, a tal fin se seleccionaron precisamente cuatro palabras que plasman su esencia: Regional, Igualdad Democracia y Vinculante.

a) Regional

Como medida inicial, para encontrar la primera palabra basta con apenas leer la nominación original del tratado: Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe. Una mirada simplista indicaría que se trata de una mera referencia territorial, empero, expone un adelanto de una de las perspectivas claves sobre las cuales se pactó el contenido de este texto jurídico.

Ello, pues todos los artículos consensuados establecen estándares confeccionados a la talla de los países parte y proponen reglas concretas para hacer efectivo el Principio 10 mencionado precedentemente frente a las problemáticas que afectan la región. De este modo, la lectura del texto normativo demuestra que –a diferencia de otros tratados internacionales– contempla y regula circunstancias fácticas propias de los pueblos latinoamericanos y del Caribe que no se presentan en otros países del mundo.

Un ejemplo de ello es la incorporación del artículo 9[[8]] destinado a la protección de quienes defienden los derechos humanos en asuntos ambientales. De consuno con las estadísticas que arroja el informe anual “Defender el Mañana”[[9]], elaborado por Global Witness, en 2019, dos tercios de los 212 asesinatos de personas defensoras de la tierra contra su explotación por parte de sectores industriales de gran escala, tuvieron lugar en países de América Latina.

Dicho reporte también advierte sobre el impacto negativo que la penetración de la pandemia por el virus Covid-19 ha tenido en la protección de aquellas personas, lo que ha planteado un contexto de creciente vulnerabilidad e impunidad hacia ellas[[10]].

La incorporación de esta protección tan relevante es el fruto de la participación y de la lucha de la sociedad civil; de ese público, cuya denominación también tiene su espacio en la letra del acuerdo.[[11]]

La inclusión de este apartado se impone como una de las principales diferencias del acuerdo con su ejemplar europeo, el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Dinamarca[[12]].

Por otra parte, otro rasgo regional significativo del tratado en análisis es el enfoque que visibiliza las personas en situación de vulnerabilidad. Los perfiles de este concepto de vulnerabilidad ya habían sido expuestos en el marco de XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, celebrada en Brasilia, en marzo de 2008, en la cual se había establecido una serie de reglas en torno al acceso a la justicia de personas que se hallan en esta condición por razones de su edad, género, discapacidad, pertenencia a comunidades indígenas o a minorías, victimización, migración o desplazamiento interno, pobreza o privación de la libertad [[13]].

Empero, el acuerdo de Escazú resulta aún más amplio y específico dado que extiende la especial consideración sobre este sector social también a cuestiones vinculadas al acceso a la información y a la participación en asuntos ambientales. Así, determina que la situación de vulnerabilidad abarca a aquellas personas o grupos que encuentran especiales dificultades para ejercer con plenitud los derechos de acceso reconocidos, por las circunstancias o condiciones que se entiendan en el contexto nacional de cada Parte y de conformidad con sus obligaciones internacionales [[14]].

Con la igualdad en el centro del desarrollo sostenible, el tratado encarna la lucha contra las desigualdades estructurales y las discriminaciones sociales, económicas y políticas propias de la región y, de ese modo, garantiza a todas las personas el derecho a un ambiente sano; aunque sobre todo a aquellos grupos históricamente desventajados en contextos vulnerables.

Finalmente, otro aspecto que exhibe el carácter regional del acuerdo es la cooperación entre los países parte para fomentar para el fortalecimiento de sus capacidades nacionales y garantizar de manera efectiva su cumplimiento. Sobre este punto, se advierten reglas concretas que ubican en el centro de la escena a los países menos adelantados, aquellos en desarrollo sin litoral y a los pequeños Estados insulares en desarrollo de América Latina y el Caribe.

De esta manera, se promueve el fomento de la educación ambiental; la conformación de alianzas entre los países, incluso de otras regiones, organizaciones gubernamentales, académicas o de organizaciones de la sociedad civil, así como también el intercambio de información respecto de actividades ilícitas contra el ambiente.

Lo expuesto da cuenta de que el tratado recoge la necesidad de extender las acciones nacionales hacia una política de estados más proactiva, más eficaz y concentrada que se extienda a todo el territorio, capaz de revertir la problemática ambiental de la región que pueda brindarle a sus pueblos un futuro más igualitario y democrático.

b) Igualdad

En sintonía con lo expuesto precedentemente, a continuación, se revelarán las medidas concretas que este instrumento jurídico ofrece para abordar la tríada de derechos de acceso, desde el compromiso y la necesidad de erradicar la discriminación y la desigualdad; enfoque que orbita de manera constante y coherente en todos sus puntos.

Los Estados, en su indeclinable misión de asegurar el derecho a un ambiente sano y al desarrollo sostenible de los grupos más vulnerables, se comprometieron a orientar y asistir especialmente a tales colectivos de forma activa para facilitar el ejercicio de sus derechos de acceso y acordaron pautas de colaboración específicas para dar voz a aquellos que desde hace tiempo son silenciados.

En cuanto al derecho de acceso a la información ambiental, impera el principio de máxima publicidad, el cual dispone que la información que se halle en posesión de los sujetos obligados será pública, completa, oportuna, accesible y contará con un régimen claro de excepciones para su denegación.

Concretamente, para facilitar y fomentar el acceso a la información ambiental de las personas en situación de vulnerabilidad se establecerán procedimientos de atención –adaptada a las necesidades y condiciones de cada caso– desde la formulación de solicitudes hasta la entrega de la información [[15]].

A pueblos indígenas y a grupos étnicos, se les garantizará asistencia para formular sus peticiones y obtener respuesta y, además, se considerarán exenciones respecto de los costos de reproducción y envío de determinada información [[16]].

Asimismo, los Estados parte se comprometieron a procurar que las autoridades competentes divulguen la información ambiental en los diversos idiomas usados en el país y que se elaboren formatos alternativos comprensibles para dichos grupos, por medio de canales de comunicación adecuados [[17]].

Respecto de la oportunidad de participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales, las autoridades públicas deberán realizar esfuerzos para identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación, a través de medios y formatos adecuados [[18]].

Finalmente, para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia, se atenderá las especiales necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita [[19]].

Lo expuesto exhibe un engranaje de interrelación e interdependencia entre los derechos de acceso, diseñado para remover a través de su aplicación integral las barreras que obstaculizan su ejercicio a personas vulnerables. De suyo, no puede participar quien no comprende o quien no ha sido convocado. Tampoco puede reclamar ante la justicia quien desconoce el alcance de sus derechos.

c) Democracia

Como se adelantó en las líneas precedentes, el acuerdo protagonista del presente trabajo se inscribe en la senda hacia la creación y el fomento de una democracia ambiental contemporánea más inclusiva, más justa.

Una democracia de calidad que legitime la toma de decisiones a través de la participación de quienes se encuentran potencial o verdaderamente afectados e impactados por ellas. Una democracia que garantice la confección de políticas públicas que funcionen como remedios a la problemática ambiental –y, por tanto, social–; no lo contrario como se ha visto muchas veces hasta ahora.

Se insiste en que la erradicación de las desigualdades estructurales en el acceso a un ambiente sano y a un desarrollo sostenible bajo la especial consideración de los excluidos y de quienes se hallan en situación de vulnerabilidad traerá a la mesa de discusión las voces del olvido, los gritos silenciados.

Por otro lado, luchar contra la persecución de las personas defensoras del ambiente también significa bregar por una vida democrática que les permita participar; hacer y reclamar un desarrollo sostenible sin amenazas, restricciones e inseguridad y que en el ejercicio de dicho cometido no se los violente ni se los asesine.

Se tiene presente que para dar respuesta a las obligaciones asumidas en el acuerdo y garantizar una democracia ambiental sólida los países enfrentan grandes desafíos vinculados principalmente a la buena gobernanza y a los recursos estatales con los que cuentan. Para fortalecer sus capacidades se propusieron promover la formación en derechos de acceso a autoridades y funcionarios públicos y fomentar la educación, la capacitación y la sensibilización en asuntos ambientales.

La cooperación entre países es otro ladrillo en la construcción de esta democracia ambiental a la que se aspira ya que borra las fronteras y coloca a todos los Estados en igualdad de condiciones frente a los derechos de acceso que el tratado garantiza.

En definitiva, este modelo de democracia inclusiva y de calidad persigue invertir la pirámide actual de toma de decisiones sobre cuestiones ambientales, de modo que en adelante dejen de ser unos pocos los deciden sobre los bienes y la vida de toda una región.

d) Vinculante

El último eje a analizar se trata de la armadura que le da fuerza de derecho duro (hard law) a este paraguas legal. Este tratado –propiamente dicho– es el primer instrumento jurídico en materia de protección ambiental de estas características que resulta de acatamiento obligatorio para las partes, es decir, una vez ratificado se convierte en ley vigente.

Debe destacarse, además, que este bloque normativo no admite reservas, de modo que ningún Estado podrá efectuar declaración unilateral alguna para excluir o modificar los efectos jurídicos de las pautas y medidas allí establecidas.

Las características apuntadas delatan –una vez más– la idea de consenso y de compromisos multisectoriales. Se trata de toda una región unida por la aspiración de alcanzar nuevos órdenes que establezcan un cambio radical en la forma con la que la vida humana se relaciona con el ambiente. Así, como viene a reconocer derechos sin distinciones, del mismo modo, impone obligaciones idénticas en cabeza de todos los Estados parte, sin excepciones.

 

III. Colofón

Sirven para encabezar este cierre las palabras del Secretario General de la ONU en torno al instrumento aquí estudiado: “Al mejorar el acceso a los datos, los conocimientos y la información y prever la participación de los grupos vulnerables, defiende los valores fundamentales de la vida democrática y fomenta políticas públicas eficaces. Cuando el acuerdo entre en vigor y se aplique, los países estarán en mejores condiciones de preservar su patrimonio natural estratégico mediante acciones más inclusivas y orientadas a la comunidad” [[20]].

Es que el acuerdo de Escazú, innovador en su especie, es un abanico de herramientas para combatir la tiranía del modelo productivo actual que explota la naturaleza sin límites y que avasalla incluso los derechos de las generaciones venideras. Propone un nuevo vínculo entre la vida humana y el ambiente más sostenible, más inclusivo, más justo y fomenta una relación respetuosa del suelo latinoamericano y de los derechos humanos de la sociedad civil que lo habita. 

Este tratado es la llave que abre varias puertas; la de la información, la de la participación pública y la de la justicia y que hoy está en manos de quienes fueron históricamente olvidados. Esla oportunidad de llegar a tiempo a tratar las causas ambientales más urgentes. Es el resultado de la lucha, del empuje y de la firmeza de una región que quiere y puede torcer su destino. Es, ciertamente, el primer paso de un camino largo –plagado de obstáculos– hacia un nuevo paradigma ambiental. Un sendero de grandes y ambiciosos desafíos pero que, a partir de ahora, dará gusto transitar.

[[1]] PRINCIPIO 10: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

[[2]]Disponible en: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm

[[3]] Artículo 2 a) del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe: por “derechos de acceso” se entiende el derecho de acceso a la información ambiental, el derecho a la participación pública en los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales y el derecho al acceso a la justicia en asuntos ambientales;

[[4]] Celebrada en Río de Janeiro en junio de 2012.

[[5]] Disponible en: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm

[[6]] Antigua y Barbuda, Bolivia, Ecuador, Guayana, Nicaragua, Panamá, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas y Uruguay.

[[7]] Ver última actualización en: https://www.cepal.org/es/notas/arreglos-tras-cierre-periodo-firma-acuerdo-escazu

[[8]] Artículo 9 del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe: Defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales 1. Cada Parte garantizará un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad. 2. Cada Parte tomará las medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, incluidos su derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión y expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer los derechos de acceso, teniendo en cuenta las obligaciones internacionales de dicha Parte en el ámbito de los derechos humanos, sus principios constitucionales y los elementos básicos de su sistema jurídico. 3. Cada Parte tomará medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales puedan sufrir en el ejercicio de los derechos contemplados en el presente Acuerdo.

[[9]] Disponible en: https://www.globalwitness.org/es/defending-tomorrow-es/

[[10]] Disponible en: https://www.globalwitness.org/es/blog-es/colombia-leads-number-killings-2019-global-witness-reports-es/

[[11]] Artículo 2 d) del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe: por “público” se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas, que son nacionales o que están sujetos a la jurisdicción nacional el Estado Parte.

[[12]] Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente Hecho en Aarhus (Dinamarca), 25 de junio de 1998. Disponible en: https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_aahrus.pdf

[[13]] Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en condición de Vulnerabilidad. Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2009/7037.pdf

[[14]] Artículo 2 e) del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe.

[[15]] Artículo 5.3. del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe.

[[16]] Artículo 5.4 y 17 del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe.

[[17]] Artículo 6.6. del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe.

[[18]] Artículo 7.14. del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe.

[[19]] Artículo 8.5. del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe.

[[20]] Informe: El impacto del COVID-19 en América Latina y el Caribe- Julio 2020- Disponible en: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/sg_policy_brief_covid_lac_spanish.pdf


Yapur, María de la Paz

Yapur, María de la Paz

Abogacía con especialización en Derecho Público (Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires). Maestría en Derecho con orientación en Ambiental (Facultad de Derecho, Universidad de Palermo). Docente en la Comisión de Responsabilidad Civil por Daño Ambiental de la Dra. Aurora Besalú Parkinson (Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires). Funcionaria judicial en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA.

Email: paz.yapur@gmail.com


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